Proceso expropiatorio (página 2)

Hasta 1888, prevalece la tesis de
no judiciabilidad;

En 1888, en el caso "Municipalidad de la capital
c/Elortondo" (fallado el 14 de abril) puntualiza lo mejor de
la elaboración jurisprudencial de la Corte en torno de la
judiciabilidad, advirtiendo:

• Que la atribución congresional para calificar la
  utilidad pública no puede entenderse como derogatoria
  de los principios constitucionales, de los que el congreso no
  puede apartarse;

• Que es elemental la atribución y el deber de los
  jueces de examinar las leyes en los casos que se traen a su
  decisión para averiguar si guardan o no conformidad
  con la constitución, y de abstenerse de aplicarlas si
  se hallan en oposición con ella;

• Que, por ende, aunque no hay una línea precisa que
  deslinde y distinga lo que es utilidad pública de lo
  que no lo es, lo cual exige que se acuerde siempre la mayor
  deferencia al juicio del congreso, cuando éste excede
  claramente los límites de su atribución
  constitucional, los jueces están en el deber de
  proteger el derecho de propiedad, agredido y tomado fuera de
  las formas autorizadas por la constitución;

• A partir de 1888 hasta la actualidad, es uniforme la tesis
  de la no judiciabilidad, excepcionada solamente para
  los casos en que la calificación resulta
  notoriamente arbitraria;

A pesar del principio jurisprudencial de la "no
judiciabilidad", se piensa que la ausencia de utilidad
pública encuentra algunos otros remedios para
detener o reparar la expropiación inconstitucional que se
camufla tras la declaración del congreso, como ser:

• Si "inicialmente" la calificación de utilidad
  pública es manifiestamente arbitraria (por ej.: si se
  efectúa para transferir el bien a otro particular en
  provecho privado) la revisión judicial
  procede en el juicio de expropiación;

• Si "inicialmente" la calificación de utilidad
  pública es razonable, y por ello, judicialmente
  irrevocable, pero después esa utilidad pública
  no se cumple (por ej.: por dársele al bien otro
  destino, o por no llevarse a cabo la obra que se tuvo en
  vista) el instituto de la retrocesión permite
  recuperar el bien por parte del expropiado, lo cual significa
  verificar judicialmente a posteriori que la utilidad
  pública inicialmente declarada no ha existido;

• Si "inicialmente" la calificación de utilidad
  pública es razonable, pero el sujeto expropiante no
  promueve el juicio de expropiación, el instituto del
  abandono de la expropiación permite dar por
  cierto, al término de los plazos previstos en el art.
  33 de la ley 21.499, que hay desistimiento en la
  calificación de utilidad pública.

• Hay que tener en cuenta que al ratificarse el Pacto de San
  José de Costa Rica sobre derechos humanos, Argentina
  incluyó en el "anexo" del instrumento de
  ratificación una reserva por la cual
  estableció que no considerará
  revisable lo que los tribunales nacionales determinen como
  causas de "utilidad pública" e "interés
  social", ni los que éstos entiendan por
  "indemnización justa". (La reserva significa
  sustraer tales puntos a la jurisdicción
  internacional prevista en la convención y
  aceptada por nuestro país).

• La Determinación de los bienes: La ley
  que califica la utilidad pública puede determinar
  directamente el bien sujeto a expropiación, o hacer
  una enumeración genérica, o establecer la zona
  donde quedan comprendidos los bienes sujetos a
  expropiación. Cuando el congreso no determina
  individualmente el bien, le corresponde hacerlo al poder
  ejecutivo entre los genéricamente enumerados o dentro
  de la zona señalada; pero siempre es imprescindible
  que la ley los haga "determinables".Aparte de la eventual
  determinación del bien por el poder ejecutivo, le
  corresponde a éste también determinar (dentro
  del marco y plazos legales) el momento en el cual va a
  consumar el acto expropiatorio o cumplir la utilidad
  pública (sin perjuicio de que no haciéndolo en
  aquel marco y plazo quede abierta la posibilidad de aplicar
  los institutos de la retrocesión o del abandono,
  según el caso).Una vez producida la
  determinación de los bienes, procede la
  desposesión, es decir, el desapoderamiento de tal
  bien. Con esto, el expropiado ya no dispone del bien, pero su
  título de dominio no se transfiere todavía.
  Solamente la transferencia de la propiedad consuma la
  expropiación al extinguir la propiedad del
  expropiado.

• La indemnización previa: esto
  está consagrado en el art. 17 de la C.N. Por eso toda
  ley que postergue el pago de una indemnización por la
  transferencia de la propiedad, es inconstitucional. Esta
  indemnización debe ser integral y justa, porque
  justamente es un resarcimiento. Indemnizar significa dejar
  indemne o sin daño, es decir, darle al propietario
  expropiado el mismo valor de su propiedad expropiada, en
  dinero, para dejarlo en una misma situación
  económica, ya que esta expropiación no debe ni
  empobrecerlo ni tampoco enriquecerlo. La CSJN en el caso
  "Provincia de Santa Fe c/Nicchi", que "no es constitucional
  ni legal una indemnización que no sea justa. Es justa
  cuando restituye al propietario el mismo valor
  económico de que se lo priva, y cubre además
  los daños y perjuicios que son consecuencia directa e
  inmediata de la expropiación". Se excluye de
  indemnizar según la ley 21.499 el lucro cesante, las
  ganancias hipotéticas, las circunstancias personales y
  valores afectivos, las mejoras que se hubieran realizado al
  bien con posterioridad a que este haya sido calificado como
  afectado a expropiación, salvo las necesarias por su
  puesto, etc.

• Respecto de los intereses, la CSJN dice que
  integran el justo resarcimiento y cubren el perjuicio
  derivado de la privación del bien expropiado,
  correspondiendo liquidarlos desde la desposesión hasta
  el pago. Respecto de las deducciones, es descartable,
  según Bidart Campos, "toda deducción que se
  pretenda efectuar sobre el monto que en dinero cobra el
  expropiado, porque toda disminución del mismo monto
  significa pagarle menos del valor debido".Puede ser que
  expropiante y expropiado se pongan de acuerdo sobre el monto
  de la indemnización, en cuyo caso la fijación
  de dicho monto es objeto de un avenimiento. Si no hay
  acuerdo, se cuestiona el precio, ya que como se ha dicho y lo
  sostiene la cátedra, la causa de utilidad
  pública es un acto político no judiciable. Al
  no haber acuerdo, se plantea un juicio de
  expropiación, que determina el juicio. Si se trata de
  bienes inmuebles, lo hace el Tribunal de Tasaciones; si son
  muebles, peritos judiciales.La indemnización que el
  juez fija en la sentencia debe tomar en cuenta lo que el bien
  vale a la fecha de la sentencia, suponiendo que entonces se
  transfiere el dominio y que el pago se efectúa de
  inmediato. Cualquiera sea el "momento" en que se
  realizó la valuación, y cualquiera sea la
  "fecha" a la que se remitió esa tasación, el
  juez tiene que actualizar o reajustar el valor en la
  sentencia, si es que ha habido depreciación
  monetaria.Esta indemnización debe ser en dinero, salvo
  acuerdo en contrario del expropiante con el expropiado en que
  se indemnice a través de vías sustitutivas o
  compensaciones no dinerarias.

• Hay que tener en cuenta el momento en que se
  hace la valuación del bien, es decir, su
  tasación. En épocas de estabilidad monetaria no
  hay problema. Pero en tiempos de depreciación de la
  moneda, la cuestión cambia. Si el momento en que se
  realiza la valuación (por ej: en 1989) toma en cuenta
  lo que valía el bien en una fecha anterior (por ej: en
  1983) que fuera la fecha de desposesión, es evidente
  que esos seis años de inflación iban a causar
  perjuicio al expropiado en la medida en que el valor del bien
  en 1983 no se actualizaba hasta 1989.Hasta que la Corte
  falló en 1967 el caso "Nicchi", donde sentó
  jurisprudencia que sostuvo invariablemente que el valor del
  bien debía fijarse a la fecha en que se había
  producido la desposesión (en el ejemplo supuesto, el
  año 1983), sin computarse la pérdida posterior
  del valor adquisitivo de la moneda. A partir del citado caso
  "Provincia de Santa Fe c/Nicchi" adquirió ejemplaridad
  la pauta contraria, que obligó a computar la
  depreciación monetaria y a actualizar la
  valuación que se había practicado con
  remisión a una fecha anterior, hasta llegar al pago de
  la indemnización. Hay que decir algo para que no
  parezca contradictorio con lo que habla el derecho
  obligacional. La ley 21.499 prescribe que la
  depreciación monetaria es un rubro computable, pero la
  ley 23.982 ha prohibido a partir del 1 de Abril de 1991 toda
  indexación. Sin embargo, si hay depreciación el
  monto indemnizatorio debe reajustarse aunque esta
  última ley lo prohíba, porque la
  constitución así lo exige.

Bienes
Expropiables

Si "expropiar" es privar de la "propiedad" al
sujeto que la titulariza, el principio general nos dice que todo
lo que es propiedad puede ser objeto de expropiación; o
sea, que todo bien de índole patrimonial y valor
económico es susceptible de expropiación.

Pero Bidart Campos dice que el derecho judicial ha incorporado
al patrimonio
como propiedad, por lo que algunos que, pese a integrar la
propiedad, ahora no parecen susceptibles de expropiación.
Así, ¿cómo podría expropiarse el
derecho "adquirido" e incorporado al patrimonio sobre un acto
procesal válidamente cumplido que, por eso, no puede
afectarse retroactivamente? ¿Y cómo podría
expropiarse la cosa juzgada (por ej., en la sentencia que en un
juicio de filiación tiene a una persona como hijo
de otra, o que en un juicio de nulidad matrimonial declara la
invalidez de las nupcias)? ¿Y cómo podría
expropiarse el derecho que se adquiere por ley a quedar
protegido por una amnistía?

Estos ejemplos hacen pensar que no todo lo que la Corte define
como ingresado al patrimonio con carácter de propiedad inviolable, puede ser
expropiado, lo que demuestra que en el concepto
constitucional de lo que es propiedad, hay casos de improcedencia
de la expropiación; o, de otro modo, que hay contenidos de
la propiedad que no pueden ser objeto de la
expropiación.

Fuera de estas excepciones, hay que decir, que expropiables
son:

• Bienes muebles, inmuebles, semovientes;

• Las universalidades (una empresa, una biblioteca, las
  maquinarias de una fábrica, etc.);

• Los lugares históricos;

• El espacio aéreo;

• El subsuelo, sea sólido o fluido;

• Los bienes inmateriales (le energía
  hidráulica, los derechos de autor, etc.)

• Las Iglesias;

• Los bienes de una embajada extranjera;

• Las unidades de un inmueble dividido en propiedad
  horizontal.

• El dinero extranjero, no así el nacional porque la
  indemnización debe pagarse en dinero;

• Respecto de los cadáveres, hay parte de la doctrina
  que dice que si. Nuestro autor de cabecera dice que de
  negarse que el cadáver sea un bien o una cosa de valor
  económico es imposible su expropiación;

• Si el Estado Federal decide expropiar bienes que son de
  dominio privado provincial, necesitan como primera medida el
  consentimiento de la provincia en cuestión.

• Las provincias pueden, excepcionalmente, expropiar bienes
  de dominio privado del estado federal; para los de dominio
  público, hace falta el consentimiento del Estado
  Federal.

Procedimiento Expropiatorio

Este ofrece dos vías posibles:

• Avenimiento: acuerdo entre expropiante y expropiado. Este
  es un contrato administrativo innominado (de derecho
  público);

• Judicial: juicio de expropiación contra el
  propietario con quien no llega a un arreglo. Este juicio es
  conocido con el nombre de "contencioso expropiatorio".

El rechazo del expropiado, puede para Bidart Campos versar
sobre cuatro aspectos:

• El expropiado puede discutir o negar la causa de utilidad
  pública del bien afectado a expropiación;

• Puede aceptar la utilidad pública, pero discute
  respecto de la necesidad o conveniencia de la
  expropiación total o parcial de determinados
  bienes;

• Discute la determinación administrativa del
  bien;

• Discute el monto de la indemnización.

Expropiación Inversa

Concepto y Requisitos.

Es también llamada "irregular", según la ley
21.499. Se denomina inversa, porque el procedimiento se
opera al revés: es el expropiado quien demanda al
expropiante. Tienen que concurrir las siguientes condiciones:

• Vigencia de la ley declarativa de utilidad pública
  afectando al bien en cuestión;

• No iniciación de la acción expropiatoria por
  parte del expropiante;

• Conductas del expropiante que implican desposeer al
  expropiado, como ocupar el bien, o simplemente impedir el
  libre ejercicio y la disponibilidad plena del propietario
  sobre la propiedad afectada;

Este tipo de expropiación exige siempre la
calificación previa de utilidad pública. Si
faltando ella el estado
ocupa o desapodera el bien, o turba la propiedad, el afectado no
puede demandarlo por expropiación inversa. Tendrá
derecho a reintegro o a resarcimiento en el juicio que promueva
con ese objeto, pero eso no podrá hacerse sobre la base de
la expropiación, porque no cabe hablar de
expropiación cuando no hay calificación legal de la
utilidad pública de un bien.

La expropiación inversa tiene por objeto
obligar al expropiante a consumar la expropiación y a
pagar la indemnización al expropiado que, de alguna
manera, padece una situación total o parcial de
indisponibilidad en el goce de su propiedad afectada a la
expropiación que se demora.

La ley 21.499 dice en su art. 51: "Procede la
acción
de expropiación irregular en los siguientes casos:a)
Cuando existiendo una ley que declara de utilidad pública
un bien, el Estado lo toma
sin haber cumplido con el pago de la respectiva
indemnización.b) Cuando, con motivo de la ley de
declaración de utilidad pública, de hecho una cosa
mueble o inmueble resulte indisponible por evidente dificultad o
impedimento para disponer de ella en condiciones normales.c)
Cuando el Estado imponga al derecho del titular de un bien o cosa
una indebida restricción o limitación, que importen
una lesión a su derecho de
propiedad."

Respecto de la valuación del bien en la
expropiación inversa, Bidart Campos sostiene que en la
actualidad, el criterio que ha surgido del caso "Provincia de
Santa Fe c/Nicchi" es aplicable también a la
expropiación inversa: el valor del bien expropiado tiene
que fijarse al día de la sentencia definitiva.

El adjetivo "inversa" no alude al sujeto expropiante (que no
cambia) sino a la parte que promueve el juicio expropiatorio: en
vez de iniciar la demanda el expropiante, la deduce el
expropiado.

Retrocesión

Concepto.

Como ya se ha dicho que para la validez constitucional de la
expropiación ha de existir una causa real de utilidad
pública, declarada por ley del congreso; si esa
causa real no existe cuando se dicta la ley, sabemos que se hace
difícil discutirla en el juicio expropiatorio, porque la
jurisprudencia
retrae el control, salvo
caso extremo de arbitrariedad manifiesta; si la causa ha existido
en el momento de dictarse la ley, pero posteriormente no se
cumple (o sea, desaparece), la expropiación pierde su base
constitucional, y se vuelve inconstitucional.

Para remediar esto último, se reconoce el instituto de
la retrocesión.

Retrocesión significa reintegro del bien expropiado al
patrimonio de su propietario, por no haberse cumplido la causa de
utilidad pública a la que estaba afectado.

Este instituto solamente funciona después de haberse
perfeccionado y consumado la expropiación, es decir, que
necesita que se haya transferido la propiedad y pagado la
indemnización.

También procede aunque la expropiación se haya
cumplido por avenimiento.

Se dice que hay ausencia de utilidad pública en dos
supuestos para Bidart Campos:

• Que después de consumada la expropiación, el
  Estado no destine el bien a la afectación para la cual
  se lo declaró de utilidad pública. Por ejemplo,
  que se expropie un lote para hacer un hospital y jamás
  se hace porque comienza a ser ocupado por la gente, por lo
  que el dueño del lote expropiado puede iniciar un
  proceso de retrocesión, donde se le devuelve el
  terreno, previa demolición de lo que estaba hecho;

• Que se lo destine a otro fin, aunque éste
  aparentemente sea también de utilidad pública,
  porque en ese caso no fue calificado por ley previa para ese
  fin. Por ejemplo, si en el caso anterior, en vez de que sea
  ocupado por la gente, se comience a construir una
  escuela.

En cambio la
retrocesión no procede cuando el bien que ha sido
expropiado se ha destinado al fin de utilidad pública
invocado, pero posteriormente el expropiante se ha visto obligado
a desprenderse de él después de un uso real y
efectivo.

A falta de previsión legal sobre la retrocesión,
ésta procede igualmente por aplicación directa de
la constitución que le presta fundamento, ya
que sin el destino de utilidad pública la
expropiación es inconstitucional.

Requisitos.

• Que el fin de utilidad pública no se cumpla, lo que
  pasa de las dos maneras anteriormente mencionadas;

• El expropiado que demanda por retrocesión debe
  reintegrar el monto de la indemnización percibida, en
  consonancia con el siguiente principio: "Si el bien no ha
  sufrido modificaciones que aumenten o disminuyan su valor
  económico, basta devolver la misma suma".

La ley 21.499 le fija un plazo de prescripción de tres
años a la acción de prescripción, pero
Bidart Campos considera que debe ser imprescriptible. En la misma
ley se establece que esta acción procede cuando al bien
expropiado se le da un destino diferente al previsto en la ley
expropiatoria, o cuando no se le da destino alguno en un lapso de
dos años computados desde que la expropiación ha
quedado perfeccionada (o sea, que se haya transferido la
propiedad mediante sentencia firme, desposesión y pago de
indemnización).

Abandono de la
Expropiación

Concepto y Requisitos.

Es un instituto que se configura cuando, una vez dictada la
ley calificatoria de utilidad pública respecto de uno o
más bienes
afectados a expropiación, transcurre cierto tiempo durante
el cual el expropiante permanece inactivo (o sea, no lleva a cabo
ningún acto tendiente a consumar la expropiación).
Vencido ese plazo (que es resolutorio. De 2 años cuando se
trate de bienes determinados o de 5 años para los bienes
determinables en una zona determinada o de 10 años si se
trata de bienes comprendidos en una enumeración
genérica) ya no se puede expropiar, y la potestad
autorizativa para hacerlo queda extinguida.

Se diferencia de las otras en:

• De la expropiación inversa o irregular, porque en
  el abandono no hay actos de expropiante que menoscaben o
  perturben la propiedad del expropiado, como si los hay para
  la expropiación inversa;

• De la retrocesión, porque en el abandono no se
  cumple ninguna etapa expropiatoria después de la ley
  declarativa de utilidad pública del bien, como si han
  debido cumplirse todas las etapas expropiatorias para que
  proceda la retrocesión;

• Del desistimiento en el juicio expropiatorio, porque en el
  abandono ni siquiera se ha iniciado dicho juicio;

• De la perención de la instancia en el juicio
  expropiatorio por lo mismo que en el anterior.

El efecto del abandono es doble, según se lo contemple
desde la posición del expropiante o del expropiado:

• Para el expropiante, significa que transcurridos los
  plazos de inactividad, ya no puede consumar la
  expropiación. El expropiado tampoco puede intimarlo,
  ni demandarlo para que lleve adelante la
  expropiación;

• Para el expropiado, implica una certeza jurídica,
  porque transcurridos los mismos plazos de inactividad del
  expropiante, sabe que éste ya no va a poder consumar
  la expropiación y, si lo intentara, se le
  podría oponer como defensa que se ha producido su
  abandono;

• Si el expropiante incurso en abandono quisiera expropiar
  el mismo bien después de operado ese abandono,
  necesitaría una nueva ley calificatoria de la utilidad
  pública;

• Si una vez abandonada la expropiación, el
  expropiante ocupa el bien o turba su propiedad, el expropiado
  que opone el abandono no puede demandar la
  expropiación inversa, porque el plazo de caducidad ha
  extinguido la potestad expropiatoria, y deberá valerse
  de las acciones del derecho común.

Este abandono se opera de pleno iure, es decir, una vez
transcurridos los plazos fijados. Lo que no obsta a que el
expropiado quiera obtener un pronunciamiento judicial declarativo
de que el abandono se ha configurado.

Autor:

José Gabriel Herrero